【消息来源：财务处】2020年，吉林大学启动全面预算绩效管理工作并印发《吉林大学项目支出绩效评价管理办法（试行）》《吉林大学实施预算绩效管理工作方案（试行）》。近日，财务处邀请到预算绩效专家、中国财政学会绩效管理研究专业委员会理事、吉林省人民政府决策咨询委员会第五届委员许梦博教授从专业角度对学校实施预算绩效管理方面的理解和认识进行分析。2013年，许梦博主持教育部项目《我国预算绩效指标框架和指标库建设研究》，2017年开始作为专家参与长春市预算审查和省财政厅绩效方面相关研究和评审工作，具有预算绩效管理丰富的理论知识和实务经验。
问：许梦博教授您好，近年来预算绩效管理成为国内财务管理领域的热点话题，请问我国实施现状如何？
答：绩效最早在企业生产经营活动中用于评价经营成果和业绩，20世纪70年代，新公共管理运动开始，许多学者尝试将绩效思想引入政府预算管理工作中，推动政府预算绩效改革，建立以绩效为导向的公共预算管理体制。20世纪90年代，经济危机使全球大部分国家出现经济衰退现象，各国政府为刺激经济增长，开始将绩效理念与竞争机制引入政府部门。这期间，新西兰、英国、美国等国家通过颁布预算绩效管理法案，推进政府绩效管理改革。截至2018年，OECD成员国中已有30多个国家实施了预算绩效管理。
我国从20世纪90年代后期率先在北京、广东、浙江等发达地区开展预算绩效管理工作；2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”；2009年，财政部提出加强预算绩效评价，提高资金使用效率；2014年，修订后的《预算法》以立法形式确定预算绩效管理的相关要求；党的十八届三中全会提出开展预算绩效管理；2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步明确了全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理改革方向。
全国各地预算绩效管理工作正处于全面开展阶段，部门预算绩效管理全面展开，人民代表大会对预算的审查监督、财政部门对部门预算的绩效评价、部门自身对预算的绩效评价都在不断发展和完善中。
问：我们听到过“预算绩效”“绩效预算”这样的说法，请问二者的区别和联系是什么？
答：二者是目标与预算的关系，但二者有所差别。预算绩效是指预算的目标是绩效，反映因预算安排和执行所达到的产出和效果，通常是以3E为标准。3E是1995年英国学者芬维克提出的，即经济性（Economic）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。1997年，福林提出公平性也应该是绩效预算衡量标准。所以，现在通常用4E作为绩效预算标准。而绩效预算是以绩效作为预算制定的基础，是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，是一种预算管理模式。
问：请问国外实施预算绩效管理的可借鉴经验有哪些？
答：早期的预算绩效管理从美国开始，1907年纽约市政策研究局提出“改进管理控制计划”，1929年胡佛总统提出“绩效预算”，完整定义是在1949年第一届胡佛委员会报告中提出的；1973年尼克松政府制定“联邦政府生产率测定方案”，共有三千多个绩效指标；1974年福特总统要求成立专门政府机构进行“成本收益分析”；20世纪90年代，美国进入新绩效预算阶段，以签订绩效合同为核心的绩效预算形式，强调对结果负责。英国是从撒切尔政府开始进行预算绩效改革。前面提到20世纪70年代的新公共管理运动，以企业精神再造政府，强调投入产出效益。此外新西兰、澳大利亚等国也都进行预算绩效改革。
从这些国家的经验看，虽然在具体做法上各有不同和侧重，但有几个特点是一致的。一是规范的制度设计。已经开展绩效预算改革的国家，都具备或正在着力建设规范合理的预算管理流程和绩效评价体系。其中，预算管理流程重视预算编制的透明度和民主化，绩效评价体系主要是指标建立，事前、事中和事后的及时评价，政府官员的绩效考核机制，并引入外部的独立监督；二是完善的立法支持。完善的立法支持有助于减少改革阻力，节约改革成本，推动绩效预算制度逐步展开。美国1993年颁布生效的《政府绩效与结果法案》、韩国2000年颁布实施的《政府绩效评价框架法》、英国的《财政稳健法》、澳大利亚的《财政管理及问责法案》、新西兰的《公共财政法案》《财政责任法案》和瑞典2001年颁布的《预算法案》，都为各国绩效预算制度建立提供了强有力的法理支持；三是健全的评价系统。健全的评价系统，包括绩效预算的主体、客体和评价指标体系三个主要方面。绩效预算评价系统的主体是负责对客体进行评价的责任人或机构，客体是根据绩效预算改革实施阶段确定，评价指标体系包括评价指标、评价标准及评价方法；四是有效的信息分析。信息分析涉及信息质量和分析技术两部分，信息质量主要包括信息来源的科学性、合理性与及时性，关系绩效评价的准确性与时效性问题，而分析技术涉及分析采用的具体方式和方法，如平衡计分卡和PART工具，用科学的分析技术充分挖掘数据的潜在价值，为全面分析绩效预算情况和整体绩效预算实施步骤提供有益参考。此外，良好的绩效文化氛围、各部门利益的协调统一、中期预算框架的建立都是绩效预算实施的国际有益经验。
问：您认为实施预算绩效管理的关键环节有哪些？
答：预算绩效管理的实施从流程上看，涉及事前、事中和事后三个过程；从预算过程看，涉及预算编制、预算执行和预算完成，也就是决算；从绩效角度看，涉及绩效目标、绩效监控和绩效评价。我个人理解，预算绩效管理是一个系统，各个环节都很重要，但有几个方面是预算绩效管理的重中之重：一是管理者的重视。预算绩效管理需要顶层设计和高层管理者的重视，这是预算绩效管理的重要推动力量；二是部门间的协同。预算绩效管理涉及到多个部门、多个环节、多个业务的全面管理，日常工作中管理以业务内容和职责分类，涉及到多个部门间的协调，通过管理制度建设规范部门间协调是降低时间成本和交易成本，推进预算绩效管理的根本；三是预算参与者的执行。预算绩效是以结果为导向安排财政资金和相关支出，所有预算制定的参与者、资金使用者、绩效管理者在预算制度和执行中要严格以绩效为目标，安排和使用资金才能保证财政支出的效率；四是预算绩效文化的建立。人人重视绩效、人人重视预算硬约束、人人牢记“花钱必问效，无效必问责”，建立预算绩效管理的文化氛围是保证绩效预算的有效和长远机制。
问：高校应采取哪些措施推进预算绩效管理？
答：我个人理解，高校支出属于公共支出，对于公共支出要本着对纳税人负责、对资金效率负责、对教育对象负责、对社会负责的态度，以学校各级管理者重视、部门职责明确、资金使用者以绩效为导向，系统推进预算绩效管理。一是各级管理者要重视绩效。在当前财政收支压力较大，高校处于高质量发展的阶段，管理者一定要重视有限资金发挥最大效率，在统筹规划高校长远发展基础上集中力量，逐步对高校发展重点领域和方向分期分批投入，形成持续动力，促进高校优势学科和专业的发展；二是明确部门职责是绩效的基础。绩效目标和指标的确定以部门职能为根本依据，要明确部门职责，以职责为内容确定绩效目标和考核指标；三是资金使用者要以资金申请时目标为原则安排和使用资金，重视资金投入产出效率。对项目资金要重视项目结果的考核，避免重视项目申报忽视项目结果评价的传统倾向；四是加强部门间协同是绩效的根本保证。建立统一信息平台，打通部门间信息壁垒，实现高校部门间信息共享。如，我在学校系统中输入教师的姓名，这个教师的教学、科研、人事信息能全部呈现，而不再需要分别进入教学、科研、人事三个不同系统查找和下载信息，未来对教师的考核、职称评定、评优评奖，通过一个信息系统能全部实现，节约成本。
总之，预算绩效管理是系统工程，涉及多个主体、多个环节，需要协同运行和管理。
问：高校支出主要用于学生培养，如何进行绩效评价？
答：预算绩效在生产性企业中比较容易考核和衡量，复杂些的企业绩效管理涉及到企业的财务类指标、创新类指标、客户类指标、内部流程类指标等。如果我们把以上这些指标概括为能相对容易量化的经济收益类指标，那么，对高校而言，除以上这些指标外，还涉及一类重要指标就是量化有困难的社会收益类指标，如，人才培养质量类指标、对社会贡献类指标、综合素质提高类指标等，对这些难以量化分析的指标可通过专家打分、层次分析、标杆管理等方法进行量化设计和考核。另外，通过跟踪毕业生的就业和发展情况也是绩效评价的好方法。
